Le Sénat, une nécessité institutionnelle ? 

En décembre prochain, nous célébrerons les 120 ans du Sénat en France. Mais ce ne sera que le mot qui sera commémoré, puisque ce premier Sénat n’était qu’une assemblée réunissant la nouvelle aristocratie proche de Napoléon Ier afin de le soutenir par des votes symboliques. Afin de se préparer à cet anniversaire, revenir sur ce qu’était pour Lionel Jospin « une anomalie parmi les démocraties » semble nécessaire, d’autant qu’aujourd’hui le Sénat sert à la fois de soutien et de contre-pouvoir à une Assemblée Nationale docile au président de la République. Ce débat qui n’a jamais cessé depuis 1789 pose plusieurs questions : la démocratie représentative a-t-elle besoin d’une seconde chambre pour un équilibre institutionnel ? Sert-elle le bien commun ou une minorité conservatrice ? Faut-il la préserver, la rénover ou la supprimer ?

La conception d’une seconde chambre : renforcer ou limiter la démocratie ?

Après la chute de la monarchie française, les premiers constituants se sont tournés vers le modèle britannique, puisqu’il n’y avait en France aucune tradition de caractère parlementaire. Ce fut le début de longues discussions afin de reprendre ou de rejeter les modèles étrangers dont ils disposaient. Il faut savoir que si les révolutionnaires veulent de la représentativité dans les prises de décision, il n’est pas question d’instaurer une véritable démocratie, c’est-à-dire donner véritablement le pouvoir au peuple, puisque ce dernier fait peur aux grandes figures de la Révolution. L’Esprit des lois de Montesquieu, qui a fortement influencé l’organisation politique et sociale de nos sociétés modernes, proposait notamment ceci au livre XI : « Ainsi la puissance législative sera confiée et au corps des nobles et au corps qui sera choisi pour représenter le peuple, qui auraient chacun leurs assemblées et leurs délibérations à part et des vues et des intérêts séparés. » Pour Lally-Tollendal, le 31 août 1789, « il serait à désirer que le corps législatif fût composé de trois parties intégrantes : 1 des représentants de la nation ; 2 d’un Sénat ; 3 du roi. Les représentants, indépendamment de leurs propres forces, trouveraient un appui de plus dans la résistance du Sénat contre la royauté, comme ils en trouveraient un dans le pouvoir du roi contre les prétentions du Sénat ». Cette seconde chambre est donc majoritairement souhaitée pour pouvoir calmer les ébats d’un peuple qui ne saurait agir avec sagesse et sans précipitation. Afin de masquer cette vision conservatrice qu’illustre bien le nom de Sénat, symbole de la domination aristocratique de Rome, certains comme Jean-Joseph Mounier souhaitent appeler cette seconde chambre « Conseil national », que l’on retrouve d’ailleurs sous la IVème République avec le « Conseil de la République ».

Si l’idée d’une haute assemblée est temporairement écartée avec l’argument de Jean-Paul Rabaut Saint-Étienne écrivant que : « Le souverain est une chose une et simple, puisque c’est la collection de tous sans en excepter un seul ; et donc le pouvoir législatif est un et simple ; et si le souverain ne peut pas être divisé, le pouvoir législatif ne peut pas être divisé. », elle réapparaît 22 août 1795 sous la forme du Conseil des Anciens avec l’instauration du Directoire. Boissy d’Anglas, qui avait pourtant voté pour l’assemblée unique en 1789, appelait à « opposer une digue puissante à l’impétuosité du corps législatif ; cette digue, c’est la division du corps législatif en deux parties ». Et ainsi il développa la pensé selon laquelle « Le Conseil des Cinq-Cents sera la pensée et pour ainsi dire l’imagination de la République, le Conseil des Anciens en sera la raison. »

Il faut comprendre que nombreux sont ceux qui ont longuement critiqué l’existence d’un « collège des conservateurs », comme Emmanuel-Joseph Sieyès, avant de rejoindre cette institution et saluer sa nécessité institutionnelle. Ce dernier a même été nommé président du Sénat conservateur sous le Consulat, alors qu’il était pour Benjamin Constant l’homme dont « Personne jamais n’a plus profondément détesté la noblesse »2. Joseph Garat décrivait le Sénat conservateur ainsi : « Vous avez composé un Sénat d’hommes arrivés à cet âge où tous les grands mouvements s’arrêtent ou se modèrent, où on n’espère plus rien acquérir et où on craint de tout perdre. […] Vous les avez placés, en quelque sorte, vivants hors de l’enceinte de la vie, pour que de là, comme des divinités tutélaires, ils surveillent les actes, ils conservent les lois d’un monde devenu étranger à leurs passions, et qui n’existe plus que pour leur raison et leur sagesse. »

Le Sénat ne reparaît alors institutionnellement que par l’adoption de l’amendement Wallon le 30 janvier 1875. Comme précédemment, la droite modérée et monarchiste poussée par le duc Albert de Broglie défend la création de « deux chambres égales en droit » et à « protester hautement contre le principe brutal et démagogique de la souveraineté pure et absolue du nombre » 3, en invoquant la pratique institutionnelle. La gauche républicaine quant à elle s’oppose à la création d’une seconde chambre au nom des principes démocratiques, avec notamment Gambetta qui dénonce dans le Sénat envisagé par le centre droit « une citadelle pour l’esprit de réaction […] une sorte de dernier refuge pour les dépossédés ou les refusés du suffrage universel ».

Ainsi, lorsque le Sénat réapparaît dans les constitutions des IIIème et Vème Républiques, le choix de ce mot n’est pas anodin. Les constituants ont une double responsabilité dans leur choix de mots, puisque le langage n’est jamais innocent, parce que l’écriture reste encore pleine de souvenir de ses usages antérieurs. En effet, les mots ont une mémoire seconde qui se prolonge malgré leurs significations nouvelles1.

L’évolution du Sénat vers une chambre des collectivités territoriales

Le Sénat s’impose le 31 mars 1814 lorsqu’il est invité par les puissances européennes vainqueurs de la France « à désigner un gouvernement provisoire et à préparer la Constitution qui conviendra au peuple français ». Lors de la Restauration, Louis XVIII compose ce qui reçoit le nom de Chambre des pairs, « portion essentielle de la puissance législative », selon l’article 24 de la Charte octroyée le 4 juin. D’abord résolument conservatrice et légitimiste, la Haute Chambre s’oppose à l’inverse au ministère ultra-royaliste de Villèle face à la très répressive loi de 1827 sur la presse, permettant aux pairs de rencontrer une popularité inédite.

La révolution de 1848 impose plus de démocratie et la proclamation de la république emportent la deuxième chambre. Le républicain Armand Marrast, rapporteur, retrouve les mots de Rabaut-Saint-Étienne : « La souveraineté est une, la nation est une, la volonté nationale est une ; comment voudrait-on que la délégation de la souveraineté ne fût pas unique, que la représentation nationale soit coupée en deux ? » Face à cela, Tocqueville et d’anciens monarchistes soulignent la nécessité d’éviter un conflit frontal entre l’Assemblée et le président de la République, tous deux issus du suffrage universel, et en l’absence du droit de dissolution pour le second. L’Histoire leur a donné raison lors du coup d’Etat de Louis Napoléon Bonaparte le 2 décembre 1951, cela marque avec ironie le retour d’un Sénat conservateur et impuissant semblable à celui du premier Empire.

Au moment de l’affirmation de la IIIème République, le Sénat est issu d’un consensus permis par Gambetta qui veut en faire « le Grand Conseil des communes de France ». « En somme, écrit Paul Deschanel en 1919, Gambetta fit sortir la république d’une Assemblée monarchiste et un Sénat d’un parti républicain qui n’en voulait pas. » Mais le bicamérisme est alors déséquilibré par le rôle trop important du Sénat, qui échappe au suffrage universel directe et à la dissolution tout en disposant des mêmes prérogatives que la Chambre des députés. En plus de cela, les lois constitutionnelles précisent que « les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement », rendant le Sénat, selon interprétation, capable de renverser le gouvernement.

Le paradoxe face à ce pouvoir abusif fait que ce Sénat devient, pour certains, l’incarnation même de la République. Clemenceau, qui en mai 1879 juge le palais du Luxembourg « au mieux inutile, au pire dangereux », revoit son propos une fois sénateur en 1902 : « Pendant une partie de ma vie, j’ai eu foi en la chambre unique, émanation directe du sentiment populaire. J’en suis revenu. Les événements m’ont appris qu’il fallait laisser au peuple le temps de la réflexion. Le temps de la réflexion, c’est le Sénat. » Et lorsque la gauche modérée hisse, en février 1893, Jules Ferry à la présidence de la Haute Assemblée, il déclare : « Le Sénat ne saurait jamais être un instrument de discorde ni un organe rétrograde. Il n’est point l’ennemi des nouveautés, il sait qu’il faut envisager les transformations nécessaires. »

Alors que la première constitution de la IVème République fut refusée pour son monocamérisme, la Haute Chambre est encore une fois issue d’un compromis sous la forme d’un Conseil de la République, entre « monocaméralisme tempéré » pour la gauche et de « bicaméralisme incomplet » pour la droite. Son rôle est réduit à donner un point de vue que les députés ne sont pas obligés de prendre en compte, mais le retour de l’instabilité ministérielle la pousse à retrouver son rôle sous la IIIème République bien que l’Assemblée conserve le dernier mot.

La Haute Chambre redevient le Sénat lors de l’adoption de la Constitution de 1958 et se doit maintenant, en vertu de l’article 24, d’« assure[r] la représentation des collectivités territoriales ». Elle a aussi l’initiative des lois et son président exerce l’intérim du président de la République en cas d’empêchement. C’est alors généralement le bastion de l’opposition, de droite comme de gauche en fonction de la majorité à l’Assemblée Nationale. En 1984, la droite défaite bloque vigoureusement une réforme visant l’élargissement du référendum et une autre sur l’enseignement privé, accentuant alors les critiques de la gauche.

La critique du Sénat se fait aujourd’hui sur sa représentativité et le profil type de ses membres, puisqu’il reste celui d’un homme blanc, de plus de soixante ans, en surpoids et ayant comme péché mignon le bon vin. Difficile de parler véritablement d’instance démocratique, donc. Si son rôle paraît indispensable par la stabilité les institutions françaises, il serait intéressant de réfléchir au mode d’élection des sénateurs afin de renforcer la représentativité.

Vers une Haute Chambre plus démocratique ?

Lors du débat organisé en avril 2018 par le Groupe Socialiste Universitaire à propos de la réforme constitutionnelle, Boris Vallaud, Dominique Rousseau et Thomas Branthôme ont discuté avec la salle de l’utilité du Sénat et de son avenir dans le système représentatif français.

Conscient que celui-ci présente un certain nombre de défaillances, nous avons réfléchi aux moyens de dépasser ses difficultés et d’apporter un nouveau souffle à cette institution vieillissante. Mais alors comment penser cette institution au regard des évolutions de notre pays depuis 1958 et de l’état de notre démocratie ? Il importe de se demander si le maintien de son mode de scrutin indirect est toujours pertinent alors que nombreuses sont les revendications réclamant un développement de la démocratie directe et une plus grande implication citoyenne dans l’élaboration de la loi.

Partant donc du postulat qu’il est essentiel de redonner aux citoyens le pouvoir d’être acteurs de la création de la loi et de rapprocher nos institutions des citoyens qu’elles représentent, le tirage aux sorts au sein du Sénat peut être une solution, que nos sociétés ne connaissent que très peu dans leurs institutions. La seule émanation du tirage réside aujourd’hui dans le pouvoir judiciaire avec le mécanisme des jurés populaires.

Mais quel tirage au sort nous permettra au sein du Sénat de concilier renforcement de la représentativité et conservation d’un collège de réflexion ? Inclure une part plus ou moins grande de tirage au sort au palais du Luxembourg ne va-t-il pas dénaturer l’objectif même d’une Haute Chambre ? Devons-nous dans ce cas repenser le rôle d’une seconde chambre dans l’équilibre du bicamérisme français ? Selon Boris Vallaud, Dominique Rousseau et Thomas Branthôme, l’instauration d’un tirage au sort parmi l’ensemble des citoyens pour la nomination d’un certain nombre de sénateurs pourrait constituer une solide alternative en répondant à la demande d’une plus grande implication des citoyens dans la prise de décision. Tout en étant conscient qu’une mesure si ambitieuse marquera une évolution dans l’exercice de la démocratie dans notre société, ils soulignent que celle-ci expose de nombreuses limites et est incontestablement fragilisée. De ce fait, si le Sénat comporte des membres qui ne sont pas uniquement des élus représentants des territoires, c’est toute une réflexion sur la place et la conception de cette institution qu’il revient d’avoir à l’avenir. Les propositions du GSU pour une innovation démocratique au palais du Luxembourg seraient les suivantes :

  • Le tiers des sénateurs doit être composé de citoyens tirés au sort sur candidature.
  • Les modalités de ce tirage au sort doivent être fixées par loi organique et leur mandat de sénateur tiré au sort n’est pas renouvelable.

Mais de nombreuses autres questions méritent d’être mûries : pourquoi ne pas transformer le Sénat en une assemblée sur le modèle de la Boulê athénienne, où l’ensemble des sièges seraient occupés par des citoyens tirés au sort ? Certains répondront qu’il y aurait un conflit de légitimité entre l’assemblée des représentants élus et l’assemblée des citoyens tirés au sort. De plus, une telle assemblée comprenant des citoyens tirés au sort au mandat non renouvelable ne va-t-elle pas tomber dans le vice de la passion et de la précipitation, chose qui est historiquement reprochée à l’Assemblée Nationale ? Ou peut-être que les volontaires à être tiré au sort sauront être plus matures que nos sénateurs et sauront réfléchir au bien fondé d’un projet de loi et agir au nom du bien commun.

Thibault Vermeulen

1Le Degré zéro de l’écriture, Roland Barthes

2 Emmanuel de Waresquiel, Talleyrand : Le prince immobile, Fayard, 2003, p. 254

3 Discours prononcé par le duc de Broglie devant l’assemblée majoritairement monarchistes en 1873.

Pour aller plus loin : « A quoi sert le Sénat ? », Laurent Theis dans mensuel 367 daté septembre 2011.

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